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Peut-on encore construire en zone « N » d’un Plan local d’urbanisme ?

lundi, 27 octobre 2014 10:19

 

Peut-on encore construire en zone « N » d’un Plan local d’urbanisme ? (mis à jour au 11 décembre 2014)

  • un peu d’histoire

1/ Les zones classées naturelles (« N ») d’un plan local d’urbanisme sont souvent, pour leurs parties situées en lisière de secteurs urbanisés, issues du découpage des anciennes zones Nb des plans d’occupation des sols.

Définies par l’article R. 123-18 du code de l’urbanisme dans sa version en vigueur jusqu’au 28 mars 2001 comme des zones naturelles n’étant pas à protéger, où des constructions étaient déjà été édifiées, ces zones Nb avaient vu s’accroitre leur urbanisation.

2/ La loi solidarité et renouvellement urbain du 13 décembre 2000 a mis fin à ce zonage d’urbanisation diffuse en secteur naturel. Lors de l’élaboration d’un plan local d’urbanisme, les terrains construits ou limitrophes de ceux-ci, qui n’étaient pas reclassés en zone urbaine (souvent accompagnée d’un coefficient d’emprise ou d’occupation du sol limitant la densité) se sont retrouvés en zone naturelle, désormais protégée, où étaient généralement interdites les constructions autres que les équipements d’intérêt collectif, sous condition, certaines installations de loisir dans des sous-secteurs spécifiques, ou les constructions et installations liées à l’exploitation forestière (pour plus de détails, on renverra à cette fiche du Gridauh).

Cependant, l’article R. 123-8 du code de l’urbanisme alors entré en vigueur permettait de délimiter dans ces zones « des secteurs de taille et de capacité d’accueil limitées » (les « STECAL ») où des constructions pouvaient être autorisées « à la condition qu’elles ne portent atteinte ni à la préservation des sols agricoles et forestiers ni à la sauvegarde des sites, milieux naturels et paysages ».

Les auteurs des plans locaux d’urbanisme se sont emparés de cette possibilité, aussi bien au profit des anciens secteurs Nb classés N que des constructions plus isolées situées en zone N (qui peuvent être très nombreuses, notamment dans les régions où les exploitations agricoles étaient de petite taille et ont changé de destination avec l’exode rural). Il a pu en résulter des zones N en « peau de léopard », où se multipliaient les sous secteurs souvent indicés « Nh », les « polygones d’implantation » et autre type de « pastillage » (ce dernier terme visant plutôt des identifications « à la parcelle ») .

Cela se cumulant – ou se confondant – parfois avec des sous-secteur de zone N où étaient interdites les constructions nouvelles mais autorisées les extensions et l’édification d’une annexe…

3/ L’article 19 de la loi n° 2010-788 du 12 juillet 2010 portant engagement national pour l’environnement (« Grenelle II » ou « ENE ») a créé un article L. 123-1-5 du code de l’urbanisme, dont le deuxième alinéa du 14° prévoit que :

« Dans les zones naturelles, agricoles ou forestières, le règlement peut délimiter des secteurs de taille et de capacité d’accueil limitées dans lesquels des constructions peuvent être autorisées à la condition qu’elles ne portent atteinte ni à la préservation des sols agricoles et forestiers ni à la sauvegarde des sites, milieux naturels et paysages. Le règlement précise les conditions de hauteur, d’implantation et de densité des constructions permettant d’assurer leur insertion dans l’environnement et leur compatibilité avec le maintien du caractère naturel, agricole ou forestier de la zone. »

L’article R. 123-8 du même code a été modifié pour prévoir que l’interdiction quasi générale de construction en zone N ne s’appliquait pas (outre les périmètres de transfert de COS, mais c’est une autre question) dans « les secteurs délimités en application du deuxième alinéa du 14° de l’article L. 123-1-5 » nouvellement créé.

4/ On aurait pu s’interroger sur l’illégalité des dispositions des plans locaux d’urbanisme permettant d’implanter des constructions au sein de « STECAL » créés sur le fondement de l’article R. 123-18 du code de l’urbanisme, qui ne pouvaient pas aisément être regardés comme délimités « en application » du nouvel article L. 123-1-5 (d’autant que la procédure d’élaboration du plan local d’urbanisme avait changé), même s’ils répondaient à ses conditions en fixant des règles de hauteur, implantations (obligatoires) ou de densité.

Mais, avant l’entrée en vigueur de la loi « Grenelle II » du 12 juillet 2010, son article 19 notamment a été modifié par un amendement à la loi n° 2011-12 du 5 janvier 2011 portant diverses dispositions d’adaptation de la législation au droit de l’Union européenne

Le troisième alinéa du V de cet article prévoit désormais que les plans locaux d’urbanisme approuvés avant l’entrée en vigueur de la loi du 12 juillet 2010, ou pendant une période transitoire d’achèvement des procédures, « demeurent applicables » et ne doivent intégrer les nouvelles dispositions qu’au 1er janvier 2016 (puis au 1er janvier 2017).

On pouvait raisonnablement en déduire que le contenu, y compris réglementaire, de ces plans, restait en vigueur jusqu’à la date butoir de mise en conformité.

5/ La loi ALUR a, ici aussi, rebattu les cartes.

Son article 157 remplace notamment l’article L. 123-1-5 du Code de l’urbanisme, entré en vigueur en janvier 2011, par la rédaction suivante :
« (…)
II. ― Le règlement peut fixer les règles suivantes relatives à l’usage des sols et la destination des constructions :
(…)
6° A titre exceptionnel, délimiter dans les zones naturelles, agricoles ou forestières des secteurs de taille et de capacité d’accueil limitées dans lesquels peuvent être autorisés :
a) Des constructions ;
b) Des aires d’accueil et des terrains familiaux locatifs destinés à l’habitat des gens du voyage au sens de la loi n° 2000-614 du 5 juillet 2000 relative à l’accueil et à l’habitat des gens du voyage ;
c) Des résidences démontables constituant l’habitat permanent de leurs utilisateurs.
« Le règlement précise les conditions de hauteur, d’implantation et de densité des constructions, permettant d’assurer leur insertion dans l’environnement et leur compatibilité avec le maintien du caractère naturel, agricole ou forestier de la zone. Il fixe les conditions relatives aux raccordements aux réseaux publics, ainsi que les conditions relatives à l’hygiène et à la sécurité auxquelles les constructions, les résidences démontables ou les résidences mobiles doivent satisfaire.
Ces secteurs sont délimités après avis de la commission départementale de la consommation des espaces agricoles. Cet avis est réputé favorable s’il n’est pas intervenu dans un délai de trois mois à compter de la saisine.
Les constructions existantes situées en dehors de ces secteurs et dans des zones naturelles, agricoles ou forestières ne peuvent faire l’objet que d’une adaptation ou d’une réfection, à l’exclusion de tout changement de destination. »

Le IV de cet article 157 précise que :

« IV. – L’article L. 123-1-5 du code de l’urbanisme, dans sa rédaction résultant de la présente loi, n’est pas applicable aux demandes de permis et aux déclarations préalables déposées avant la publication de la présente loi. Les secteurs délimités par le plan local d’urbanisme en application du 14° de l’article L. 123-1-5, dans sa rédaction en vigueur antérieurement à la publication de la même loi, demeurent soumis à ces dispositions jusqu’à la première révision de ce plan engagée après la publication de ladite loi »

En l’absence de disposition de droit transitoire, les dispositions des zones N des plans locaux d’urbanisme élaborés sous le régime « Grenelle II » qui auraient permis, en dehors des « STECAL », l’extension limitée ou le changement de destination (par exemple vers de l’habitation), étaient devenues illégales et ne pouvaient plus recevoir d’application, ce qui n’est pas sans poser des difficultés dans des régions rurales à l’habitat historiquement diffus.

  • Correction(s) à tout ALUR

1/ Sur cet aspect particulier de la loi ALUR également, la réaction des intérêts concernés a été rapide et, par l’effet notamment d’un amendement en commission lors de la seconde lecture devant le Sénat, la loi n° 2014-1170 du 13 octobre 2014 « d’avenir pour l’agriculture » comporte, au VI de son article 25, un 6° aux termes duquel :

« Les septième à dernier alinéas du 6° du II de l’article L. 123-1-5 sont remplacés par deux alinéas ainsi rédigés :
Dans les zones agricoles ou naturelles et en dehors des secteurs mentionnés au présent 6°, le règlement peut désigner les bâtiments qui peuvent faire l’objet d’un changement de destination, dès lors que ce changement de destination ne compromet pas l’activité agricole ou la qualité paysagère du site. Le changement de destination est soumis, en zone agricole, à l’avis conforme de la commission départementale de la préservation des espaces agricoles, naturels et forestiers prévue à l’article L. 112-1-1 du code rural et de la pêche maritime, et, en zone naturelle, à l’avis conforme de la commission départementale de la nature, des paysages et des sites.
Dans les zones agricoles ou naturelles et en dehors des secteurs mentionnés au présent 6°, les bâtiments d’habitation peuvent faire l’objet d’une extension dès lors que cette extension ne compromet pas l’activité agricole ou la qualité paysagère du site. Le règlement précise les conditions de hauteur, d’implantation et de densité des extensions permettant d’assurer leur insertion dans l’environnement et leur compatibilité avec le maintien du caractère naturel, agricole ou forestier de la zone. »

En l’absence de dispositions transitoires, la version ainsi corrigée de l’article L. 123-1-5 du code de l’urbanisme est entrée en vigueur immédiatement.

  • Les zones N des plans locaux d’urbanisme « grenellisés » aujourd’hui

1/ Ni l’article R. 123-8 ni l’article L. 123-1-5 ancien ne prévoyaient cette désignation des bâtiments qui, situés en zone N (ou A), hors des STECAL, peuvent faire l’objet d’un changement de destination. Dans ces conditions, peu de documents ont procédé à une telle identification (qui n’est, semble-t-il au vu des débats, pas nécessairement une identification individuelle, très lourde à réaliser, mais une définition du type de bâtiments concernés). Cela neutralise, en l’état, les dispositions des règlements permettant ce changement de destination en zone N, faute de répondre à cette condition nouvelle.

Cependant, ce point peut faire l’objet d’une correction, a priori par une procédure de modification dès lors qu’il ne s’agit ni de réduire la surface de la zone naturelle ni de porter atteinte à l’économie générale du document, mais seulement de redonner plein effet aux règles autorisant l’évolution des destinations en zone naturelle.

On relèvera que l’article L. 123-1-5 nouveau impose, pour les autorisations d’urbanisme permettant un changement de destination, l’avis conforme de la CDNPS (commission départementale de la nature des sites et des paysages) en zone N (et en zone agricole,  de la commission départementale de préservation des espaces naturels, agricoles et forestiers – CDPEANF, ex CDCEA). Ces dispositions auraient probablement mieux trouvé leur place dans le livre IV du code de l’urbanisme relatif à l’instruction de ces demandes. En outre, il n’est pas certain que l’impact de cette consultation sur le fonctionnement des commissions susvisées ait été parfaitement apprécié, de même que la combinaison de cet avis conforme avec les dispositions relatives aux délais d’instructions et le sens des décisions tacites.

2/ S’agissant de l’extension de l’existant, dès lors que le règlement de la zone N répond aux conditions posées au dernier alinéa de l’article L. 123-1-5 dans sa version d’octobre 2014, il devrait rester applicable (règles de hauteur, d’implantation et densité des extensions encadrées pour assurer leur insertion dans l’environnement et leur compatibilité avec le maintien du caractère naturel de la zone).

Certes, les coefficients d’occupation du sol ont été neutralisés, a priori de façon générale, par le même article L. 123-1-5 depuis l’entrée en vigueur de la loi ALUR. Mais les règlements encadraient autrement l’extension en zone N (sauf dans les secteur de transfert de COS : confer l’ancien article R. 123-10 du code de l’urbanisme) par référence à des surfaces supplémentaire maximales, ou à un prorata de l’existant ; en outre, l’usage complémentaire d’un coefficient d’emprise reste possible. En cas de doute, l’institution par modification du plan local d’urbanisme d’un encadrement complémentaire paraît envisageable.

3/ Concernant les « STECAL » résultant de ces plan locaux d’urbanisme récents, « délimités en application » de l’ancien article L. 123-1-5 du code de l’urbanisme créé par la loi « Grenelle II », ils demeurent régis par cette disposition et il reste possible d’y construire – pour un temps…-, quand bien même ces secteurs n’auraient pas été créés à titre « exceptionnel » comme l’exige désormais le texte, non modifié sur ce point par la loi sur l’avenir de agriculture du 13 octobre 2014.

Il s’agit ici encore d’une disposition visant à combattre des abus antérieurs, mais difficile d’application pour les régions où l’habitat sous forme de hameaux multiples est courant, et où plusieurs paroisses ont été regroupées en une seule commune. En outre, lorsque le plan local d’urbanisme devra être élaboré à l’échelle des intercommunalités élargies, on se demande comment sera interprété le terme « exceptionnel ». Si le texte survit d’ici là, évidemment.

  • Les plans locaux d’urbanisme « non grenellisés »

1/ Enfin, qu’en est-il aujourd’hui des dispositions des zone N permettant l’extension mesurée ou le changement de destination, et des STECAL, définis antérieurement à l’applicabilité de la loi « Grenelle II /ENE » ?

La loi « ALUR » n’a pas supprimé le troisième alinéa du V de l’article 19 de la loi « ENE » de la loi du 12 juillet 2010 disposant que les plans locaux d’urbanisme approuvés avant l’entrée en vigueur de celle-ci, ou pendant une période transitoire d’achèvement des procédures, « demeurent applicables ».
Elle l’a même modifié pour prévoir que ces documents ne doivent intégrer les nouvelles dispositions de la loi « ENE » qu’au 1er janvier 2017 (auparavant 2016).

Soutenir (contre l’avis de la doctrine administrative) que le troisième alinéa du V de l’article 19 de la loi « ENE », non abrogé, est le texte spécial posant le régime de droit transitoire des plans locaux d’urbanisme « non grenellisés », de façon à écarter à l’égard de ces documents l’effet immédiat des dispositions de la loi ALUR, est tentant.

Une argumentation en ce sens pourrait s’appuyer d’une part sur la modification apportée aux dispositions transitoires de l’article 19, pour en déduire une volonté de les maintenir en vigueur, d’autre part sur le fait qu’en visant les « secteurs délimités par le plan local d’urbanisme en application du 14° de l’article L. 123-1-5 », texte issue de la loi « Grenelle II / ENE », certaines dispositions transitoires précités de la loi « ALUR » ne visent que les plans locaux d’urbanisme soumis à ce régime, parce que ceux approuvés antérieurement resteraient régis par l’article 19 de la loi ENE.

Toutefois, il est plus orthodoxe de considérer que le IV de l’article 157 de la loi ALUR est le texte spécial régissant l’entrée en vigueur de l’article L. 123-1-5 du code de l’urbanisme dans sa rédaction issue de cette loi, et ce à l’égard de tous les plans locaux d’urbanisme – faisant ainsi exception au régime antérieur (et général) de l’article 19 de la loi « Grenelle II ».

Outre l’intention du législateur résultant des travaux parlementaires (on pense notamment à la suppression du coefficient d’occupation du sol résultant de la nouvelle rédaction de l’article L. 123-1-5), l’économie du texte va en ce sens.

D’une part, la loi ALUR comporte d’autres dispositions transitoires prévoyant elles une entrée en vigueur différée de dispositions relatives au contenu et à l’élaboration des plans locaux d’urbanisme (ainsi l’article 139 de la loi ALUR).

D’autre part, l’article 157 lui-même crée un bref régime transitoire au profit des permis et déclarations préalables sollicités avant la publication de la loi ALUR, mais non délivrés à cette date, sans opérer de distinction selon le régime – pré ou post Grenelle II – du plan local d’urbanisme.

On déduit a contrario de cette disposition que l’article L. 123-1-5 modifié est « applicable aux demandes de permis et aux déclarations préalables déposées » à compter de la publication de la loi ALUR, ce qui ne peut rien signifier d’autre que l’obligation de l’administration de cesser d’appliquer les dispositions devenues illégales d’un règlement en raison de la nouvelle rédaction de cet article.

2/ S’agissant des changements de destination et des extensions limitées en zone N « générique », les plans locaux « non grenellisés » se retrouvent ainsi dans la même situation que celle des documents récents.

Les dispositions relatives au changement de destination supposeront un travail d’identification du bâti concerné pour retrouver une efficacité – si cela n’était pas le cas – ; les règles relatives à l’extension se révéleront, le plus souvent, répondre aux conditions légales – ou pourront être adaptées.

3/ Mais la situation est toute autre pour les STECAL créés antérieurement à l’applicabilité de la loi « Grenelle II /ENE ».

Ils ne pourront a priori pas être regardés comme conformes à l’article L. 123-1-5 actuel, quand bien même ils resteraient exceptionnels et répondraient aux autres conditions de fond, dès lors qu’il faut désormais, préalablement à leur délimitation, un avis de la commission départementale de la préservation des espaces naturels, agricoles et forestiers (ex CDCEA).

Leur maintien en vigueur ne serait donc possible qu’au bénéfice des dispositions transitoires de l’article 157 de la loi ALUR, c’est à dire si on admet qu’ils ont été « délimités par le plan local d’urbanisme en application du 14° de l’article L. 123-1-5 » alors que que ce texte leur est postérieur, ajoute aux conditions posées par l’ancien texte (R. 123-8 c. urb.) sur le fondement duquel ils ont été institués, et s’inscrit dans une réforme des modalités d’élaboration du plan local d’urbanisme.

Il paraissait ainsi probable que les STECAL « pré-grenelle II » (soit la plupart de ceux-ci), soient neutralisés par l’effet du texte actuel et de la rédaction restrictive des dispositions transitoires – sauf jurisprudence pragmatique et constructive.

C’est en ce sens d’ailleurs que les services de l’État semblaient instruire les demandes d’autorisations.

Le résultat est quelque peu paradoxal, puisque l’on peut étendre une construction existante en zone N d’un plan local d’urbanisme « pré Grenelle II », dès lors que son encadrement répond aux conditions actuelles, mais pas construire au sein d’un STECAL délimité par le même plan alors même qu’il serait conforme sur le fond à l’article L. 123-1-5 du code de l’urbanisme…

Interrogée par un Sénateur de la Manche, la Ministre du logement a fait sienne, le 11 décembre 2014, une interprétation constructive en énonçant qu’  » il ne ressort pas de l’intention du législateur que les « STECAL » ou « pastilles » approuvés antérieurement à la loi ALUR et à la loi Grenelle II soient remis en cause par cette nouvelle rédaction du code de l’urbanisme. Les secteurs définis et approuvés avant la loi Grenelle II, laquelle n’a fait que donner valeur législative aux STECAL, sont donc également concernés par cette disposition protectrice. En définitive, l’objet du IV de l’article 157 est de préserver l’intégralité des STECAL existants « ante-ALUR » et non les seuls STECAL adoptés entre la loi Grenelle II et la loi ALUR » . Cette réponse écrite annonce sans doute un assouplissement dans l’instruction des dossiers par les DDT.

Quid enfin de ces sous-secteurs indicés Nb, Nh et autres, dans lesquels n’étaient pas autorisés les constructions nouvelles, mais permise l’extension mesurée de l’existant et, parfois, des annexes ? Sont-ce des STECAL, neutralisés ou sauvés selon l’interprétation qui l’emportera devant le juge, ou des secteurs de zone N où l’extension resterait possible, si elle répond aux conditions rappelées ci-dessus (mais plus les annexes, les dispositions particulières les autorisant étant devenues illégales). C’est cette seconde interprétation qui devrait prévaloir, l’article L. 123-1-5 du code de l’urbanisme permettant de définir des sous-secteurs où les extensions sont possibles, de sorte qu’il est possible de soutenir que ces zonages ne sont pas devenus illégaux.

Une chose est certaine, il est toujours possible de construire en zone naturelle…d’un plan d’occupation des sols. L’abrogation partielle des plans locaux d’urbanisme va-t-elle devenir à la mode en zone rurale ?

 

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