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Où va le contentieux de l'urbanisme ?

jeudi, 01 février 2018 17:34
Où va le contentieux de l'urbanisme ?

 

Le 11 janvier dernier, Madame Christine Maugüé, conseillère d’Etat, a remis au ministre de la Cohésion des territoires un rapport intitulé « Propositions pour un contentieux des autorisations d’urbanisme plus rapide et plus efficace ».

L’ensemble de ces préconisations ne feront pas nécessairement l’objet d’une intégration au droit positif. Il n’en demeure pas moins qu’une part d’entre elles a vocation à être incorporée dans le projet de loi ELAN (Projet de loi pour l’Evolution du Logement et de l’Aménagement Numérique), qui devrait être déposé au Parlement en mars 2018. Une autre partie de ces propositions pourrait être introduite par la voie réglementaire.

Ce nouveau rapport succède en réalité à d’autres, qui avaient également influencé des évolutions de la législation au titre de l’urbanisme (que l’on songe au rapport Labetoulle « Construction et droit au recours : pour un meilleur équilibre » de 2013, ou encore au rapport Pelletier « Propositions pour une meilleure sécurité juridique des autorisations d’urbanisme » de 2005, ou bien même au rapport du Conseil d’Etat « L’urbanisme : pour un droit plus efficace » de 1992).

Ainsi, les textes se succèdent sans que l’objectif n’apparaissent pleinement atteint. La sécurisation juridique des autorisations d’urbanisme demeure fragile et la lutte contre les recours abusifs un échec relatif, alors que le droit au recours effectif est pourtant toujours plus altéré. La complexité des textes et leur enchevêtrement ont fait du contentieux de l’urbanisme un véritable champ miné, dont la réalité se situe aux antipodes de la simplification souhaitée.

C’est donc l’occasion de se pencher sur ce rapport relativement dense, et d’en dresser un panorama, afin d’anticiper sur les évolutions importantes et imminentes attendues en ce domaine.

Ce rapport s’articule autour de 4 axes structurants :

  • Réduire les délais de jugement (1°) ;
  • Consolider les autorisations existantes (2°) ;
  • Accroître la stabilité juridique des constructions achevées (3°) ;
  • Améliorer la sanction des recours abusifs (4°).

 

 

1°] Réduire les délais de jugement

Le rapport rappelle l’implacable constat des délais de jugement en matière d’autorisation d’urbanisme : 23 mois en première instance, 16 à 18 mois en appel et 14 mois en cassation.

 

            *) Les évolutions de l’intérêt à agir

Pour tenter de remédier à cela, le rapport propose d’abord de poursuivre l’action sur l’intérêt à agir des requérants, en proposant 4 mesures en ce sens.

Il s’agirait d’indiquer par souci de clarté sur l’autorisation, ou le certificat délivré en cas d’autorisation tacite, la date d’affichage en mairie de la demande ou de la déclaration du pétitionnaire, dans la mesure où cette date permet l’appréciation de l’intérêt à agir du requérant.

Dans le même temps, la date d’affichage en mairie du permis, dénuée de portée juridique, n’aurait plus à figurer sur le panneau d’affichage du permis.

L’article L. 600-1-2 du Code de l’urbanisme, relatif à l’intérêt à agir des personnes autres que l’Etat, les collectivités territoriales ou leurs groupements et les associations, serait réécrit pour exclure la prise en compte des travaux de chantiers dans l’appréhension de ce dernier. La portée de cet article serait également étendue à toutes « les décisions relatives à l’occupation ou l’utilisation du sols », et non plus aux seuls permis. Les déclarations préalables y seront par exemples soumises.

Un nouvel article L. 600-1-2-1 imposerait également que le requérant produise de lui-même les documents permettant d’apprécier son intérêt pour agir, sous peine d’irrecevabilité qui pourra prendre la forme d’une simple ordonnance du juge.

 

*) Renforcer le référé en l’encadrant

Le rapport propose d’abord de consacrer la présomption d’urgence (voir sur ce point : Conseil d’Etat, 27 juillet 2001, commune de Meudon, n° 231991). Mais en parallèle, le référé ne pourrait être introduit que dans un délai précis. Ce dernier serait indexé sur un délai fixé par le juge du fond pour la cristallisation des moyens soulevés devant lui (v. infra). En outre, le requérant dont le référé serait rejeté devrait expressément confirmer le maintien de son recours au fond, sans quoi un désistement d’office pourrait être constaté par le juge.

Si cette mesure vise officiellement à inciter à un débat contentieux rapide et en amont, soit pour rassurer sur la sécurité juridique du projet autorisé, soit pour permettre d’amender celui-ci, on peut également craindre que ce mécanisme ne décourage des requérants éconduits au stade des référés mais dont les arguments auraient pu porter lors de l’examen plus fouillé au fond.

 

*) Agir sur le délai lui-même

Le rapport évoque l’intérêt d’instaurer une règle de cristallisation automatique des moyens propre au contentieux de l’urbanisme. Un mécanisme de cristallisation des moyens avait déjà été institué par le décret n° 2013-879 du 1er octobre 2013 relatif au contentieux de l’urbanisme, avant d’être abrogé par le décret n° 2016-1480 du 2 novembre 2016 qui a généralisé à l’ensemble du contentieux administratif la possibilité pour le juge administratif de cristalliser les moyens. Pour autant, cette dernière mouture constituait un pouvoir propre du juge, outre qu’il impliquait que l’affaire soit en état d’être jugée.

Le rapport propose donc la création d’un nouvel article R. 600-5 dans le Code de l’urbanisme, interdisant de présenter tout nouveau moyen au-delà d’un délai de 2 mois à compter de la communication aux parties du premier mémoire en défense, sauf si le juge reporte ce délai. La logique demeurant d’encourager la construction, cette disposition ne serait cependant pas applicable aux décisions de refus ou d’opposition.

Le rapport propose aussi d’abroger l’article L. 600-13 du Code de l’urbanisme, issu de la loi Egalité et citoyenneté du 27 janvier 2017, relatif à la caducité des requêtes.

Dans le même temps, un délai maximal de jugement de 10 mois est introduit pour les recours ou les procédures d’appel contre les permis portant sur un bâtiment d’habitation collectif au sens de l’article R. 111-18 du Code de la construction et de l’habitation situé en zone tendue. Cependant, on peut s’interroger sur sa portée en raison de l’absence de sanction en cas de non-respect.

En lien avec ce dernier point, on relèvera qu’une évaluation devrait être rendue en septembre 2018 afin de déterminer si la suppression de l’appel dans les cas visés à l’article R. 811-1-1 du Code de justice administrative doit être poursuivie au-delà du 1er décembre 2018 (date de fin du dispositif).

 

 

2°] Consolider les autorisations existantes

 

*) L’information du bénéficiaire de l’autorisation d’urbanisme

D’abord, il est proposé que l’article R. 600-1 du Code de l’urbanisme, qui impose de notifier le recours, soit étendu à toute décision relative à l’occupation ou l’utilisation du sol régie par le Code de l’urbanisme.

Le rapport propose également qu’une attestation puisse être délivré sur demande du bénéficiaire. Concrètement, ce dernier pourrait s’adresser au greffe de la Juridiction afin de demander si un recours contentieux a été introduit, ou à l’autorité administrative afin de demander si un recours gracieux a été introduit ou si un retrait de l’autorisation a été décidé. L’idée est ici de renforcer la sécurité juridique de l’autorisation d’urbanisme en bénéficiant d’un document d’information, dont la valeur demeurera cependant relative car non créatrice de droit.

 

*) Favoriser la régularisation de la construction

En la matière les articles L. 600-5 et L. 600-5-1 du Code de l’urbanisme ont déjà offert de larges possibilités ces dernières années (à ce sujet, voir : S. DEYGAS et F. ARNAUD, La régularisation d’un permis par le juge administratif dans le contentieux de l’urbanisme, Revue Procédures, LexisNexis, à paraître mars 2018).

Le rapport recommande d’intégrer le champ du régime de la déclaration préalable dans ces dispositifs, ce qui apparaît salutaire tant sa mise à l’écart de ces mécanismes pouvait parfois aboutir à des paradoxes en pratique.

Il est également envisagé d’aligner le régime actuel de l’article L. 600-5 sur celui de l’article L. 600-5-1, en supprimant la condition d’achèvement des travaux. Cette évolution, contraire à la jurisprudence en vigueur, conforterait l’émergence d’une véritable catégorie de permis de régularisation, distincte des permis modificatifs traditionnels. D’ailleurs, le rapport s’inscrit explicitement en ce sens.

Enfin, pour renforcer la mise en œuvre de ces mécanismes de régularisation, le rapport demande à ce que le juge administratif soit désormais obligé de les mettre en œuvre si les conditions d’une annulation partielle ou d’un sursis à statuer sont réunis. Dans le cas où il refuserait la mise en œuvre de ces mécanismes sur demande d’une partie, il devrait alors motiver sa décision.

Au demeurant, il est préconisé de consacrer une récente solution dégagée par le Conseil d’Etat (19 juin 2017, Syndicat des copropriétaires de la résidence Butte Stendhal et autres, n° 398531) imposant au requérant de contester le permis de régularisation pris au titre de l’article L. 600-5-1 dans le cadre de l’instance en cours, sans pouvoir former une nouvelle requête distincte, sous peine d’irrecevabilité (laquelle est même d’ordre public dans la décision du Conseil d’Etat). En parallèle, la notification prévue au titre de l’article R. 600-1 serait supprimée dans ce cadre procédural.

 

*) Limiter la répercussion de l’illégalité du document d’urbanisme

En l’état du droit, la seule exception d’illégalité du document d’urbanisme sur la base duquel a été délivré l’autorisation d’urbanisme ne suffit pas à caractériser l’illégalité de cette dernière. Encore faut-il démontrer la contrariété entre cette dernière et l’ancien document d’urbanisme remis en vigueur sur la base de l’article L. 600-12 du Code de l’urbanisme du fait de l’exception d’illégalité soulevée.

Le rapport envisage de restreindre pour le moins sérieusement ce rapport au nom de la sécurité juridique. Ainsi, l’annulation ou la déclaration d’illégalité du document d’urbanisme serait désormais sans incidence sur les décisions relatives à l’occupation ou l’utilisation du sol délivrées antérieurement à leur prononcé, dès lors que cette annulation ou cette déclaration d’illégalité repose sur un motif étranger aux règles d’urbanisme applicables au projet.

 

*) Diminuer le risque pénal en cas de construction conforme à une autorisation d’urbanisme

Enfin, toujours au titre de la sécurisation juridique des autorisations d’urbanisme, le rapport recommande de préciser que des travaux conformes à un permis ou une autorisation de construire définitif, mais non conformes aux dispositions d’un document d’urbanisme, ne peuvent pas constituer une infraction pénale au titre de l’urbanisme, sauf cas de fraude.

 

 

3°] Accroître la stabilité juridique des constructions achevées

 

*) Clarifier les règles de la prescription administrative de 10 ans

Cette prescription inscrite à l’article L. 421-9 du Code de l’urbanisme s’oppose à ce qu’un refus de permis de construire ou une opposition à déclaration préalable puisse être fondé sur l’irrégularité de la construction initiale si cette dernière est achevée depuis plus de 10 ans, sous réserve de certaines exceptions prévues par l’article.

Le groupe de travail a souhaité préciser que l’exception prévue au e) de cet article, relative aux constructions réalisées sans permis de construire, ne concerne que les constructions réalisées sans permis initial, et non celles fondées sur un permis annulé ultérieurement.

 

*) Le préfet démolisseur

Alors que le champ de la démolition a drastiquement diminué suite à la loi n° 2015-990 du 6 août 2015 pour la croissance, l'activité et l'égalité des chances économiques, dite loi Macron, le rapport souhaite voir reconnaître au préfet un droit spécifique pour demander la démolition d’une construction sans limite de zones particulières, à condition que le permis ait été annulé sur déféré préfectoral.

 

*) Réduire le risque d’annulation une fois la construction achevée

Le rapport propose de rabaisser le délai prévu à l’article R. 600-3 du Code de l’urbanisme de un an à 6 mois. Pour rappel, il s’agit du délai maximal à compter de l’achèvement de la construction ou de l’aménagement après lequel aucune action en annulation de permis de construire ou d’aménager ou d’une décision de non-opposition à déclaration préalable ne sera recevable.

 

 

4°] Améliorer la sanction des recours abusifs

 

*) Renforcer le mécanisme de lutte contre les recours abusifs

Pour rappel, l’article L. 600-7 du Code de l’urbanisme introduit en 2013 permet au bénéficiaire d’un permis de présenter des conclusions indemnitaires reconventionnelles lorsque le recours dirigé contre le permis est « mis en œuvre dans des conditions qui excèdent la défense des intérêts légitimes du requérant et qui causent un préjudice excessif au bénéficiaire du permis ».

Néanmoins, en pratique, on ne dénombre que trois jugements ayant fait usage de ce mécanisme (dont un seul dans des proportions significatives : Tribunal Administratif de Lyon, 17 novembre 2015, n° 1303301).

Pour déployer davantage le mécanisme, le rapport propose de supprimer la nécessité de caractériser « un préjudice excessif », et de remplacer la notion de « conditions qui excèdent la défense des intérêts légitimes du requérant » par celle de « conditions qui traduisent un comportement déloyal de la part du requérant ».

Si la première évolution ne soulève pas de difficulté, la seconde peut apparaître pour le moins subjective et tend à appeler des précisions jurisprudentielles pour en cerner les contours précis.

 

            *) Etendre le champ de l’enregistrement des transactions auprès des services fiscaux

Dans le cas où une transaction met fin à une instance contentieuse par un désistement en contrepartie du versement d’une somme d’argent ou de l’octroi d’un avantage en nature, l’article L. 600-8 du Code de l’urbanisme prévoit l’obligation d’enregistrer celle-ci auprès des services fiscaux.

Le rapport préconise d’étendre cette obligation au cas où la transaction prévoit l’absence d’introduction d’un recours devant le juge administratif. Si les motifs du rapport exposent qu’il s’agit d’étendre l’obligation au stade du recours gracieux, la rédaction concrète des modifications apportées à l’article L. 600-8 nous semblent pourtant avoir une portée allant au-delà.

Enfin, plus surprenant, le rapport souhaite interdire les transactions ayant pour contrepartie le versement d’une somme d’argent lorsqu’elles sont conclues avec une association.

 

 

CONCLUSION

 

Ainsi, tout en s’inscrivant dans un mouvement du contentieux de l’urbanisme déjà à l’œuvre et identifié, ce rapport franchit une nouvelle marche.

La sécurité juridique des autorisations d’urbanisme, et en corollaire la possibilité de les régulariser, imprègnent considérablement ce rapport. Dans le même temps, on comprend qu’il existe une volonté de mise en œuvre concrète de lutte contre les recours abusifs. Ces objectifs apparaissent éminemment louables et souhaitables au regard des enjeux en présence.

Néanmoins, ceci interroge également sur le niveau d’altération du droit au recours effectif induit, mais également sur le caractère toujours plus spécifique et technique du contentieux de l’urbanisme. On attendra donc encore pour la simplification…

 

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Florestan ARNAUD

Florestan ARNAUD

Avocat au Barreau de Lyon depuis 2015, Florestan ARNAUD intervient principalement en droit de l’urbanisme réglementaire et opérationnel, ainsi qu’en droit de l’aménagement.