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Newsletter n°3-1 - Droit de l'urbanisme

samedi, 10 novembre 2018 14:38

DROIT DE L'URBANISME

Par Serge DEYGAS et Florestan ARNAUD

 

  

 

  • Loi ELAN : premier panorama global du volet urbanisme

Le droit de l’urbanisme demeure perpétuellement en mouvement. A ce titre, l’année 2018 restera notable. Après le décret n° 2018-617 du 17 juillet 2018 réformant significativement le contentieux de l’urbanisme, que nous commentions dans le précédente Newsletter (n° 2), la loi ‎portant évolution du logement, de l’aménagement et du numérique, dite loi ELAN, vient d’être définitivement adoptée le 16 octobre dernier. Elle est désormais devant le Conseil Constitutionnel, qui a été saisi le 23 octobre dernier à la suite de son adoption.

La philosophie de cette loi est claire : « construire plus, mieux et moins cher ». Mais ces objectifs sont-ils véritablement conciliables ? Cette première analyse de la loi ELAN est l’occasion de dresser un panorama global du texte qui vient d’être adopté.

*) Evolution des documents d’urbanisme

D’abord, la loi prévoit de venir modifier la hiérarchie même des normes en droit de l’urbanisme, en habilitant le gouvernement à légiférer sur ce sujet par ordonnance. Cette habilitation vise deux objectifs : d’une part réduire le nombre de documents d’urbanisme opposables, et d’autre part renforcer une logique de compatibilité entre ces documents plutôt que de prise en compte.

Ensuite, un nouvel alinéa est inséré dans l’article L. 153-12 du Code de l’urbanisme. Le débat sur les orientations générales du projet d’aménagement et de développement durables (PADD) ayant lieu au sein des conseils municipaux des communes membres d’un EPCI lors de l’élaboration d’un Plan Local d’Urbanisme intercommunal (PLUi) est désormais « réputé tenu s’il n’a pas eu lieu au plus tard deux mois avant l’examen du projet de PLU ».

La notion d’exceptionnalité des secteurs de taille et de capacité d'accueil limitées (STECAL), que les PLU peuvent prévoir, se trouve également précisée.

Enfin, le Plan d’Occupation des Sols (POS) voit son extinction s’affirmer encore davantage. Dans le cas où un POS reviendrait en vigueur suite à l’annulation contentieuse d’un Plan Local d’Urbanisme (PLU), ceci ne serait valable que pour une durée maximale de deux ans et sans pouvoir faire l’objet d’une procédure d’évolution durant cette période. A l’issue de ce délai, le règlement national d’urbanisme s’appliquerait.

*) Accroître les possibilités de construire

La loi ELAN facilite clairement les possibilités de construction dans des secteurs jusqu’à présent protégés.

Premier exemple notable et relativement médiatique en ce sens, les inconstructibilités issues de la loi Littorale se trouvent sérieusement amoindries. A cet égard, il sera désormais possible de construire pour combler les dents creuses dans les secteurs déjà urbanisés autres que les agglomérations et villages identifiés par un Scot et délimités par les PLU, à l’exception néanmoins de la bande littorale de 100 mètres, des espaces proches du rivage et des rives des plans d’eau mentionnés à l’article L. 121-13. Ces possibilités de construire sont autorisées à des fins exclusives d’amélioration de l’offre de logement et d’implantation de services publics. Elles ne doivent pas non plus avoir pour effet d’étendre le périmètre bâti existant ni de modifier de manière significative les caractéristiques de ce bâti. Enfin, une telle demande d’autorisation d’urbanisme doit être soumise pour avis à la commission départementale de la nature, des paysages et des sites, et ne peuvent pas porter atteinte à l’environnement ou aux paysages.

La « hameau intégré à l’environnement », dont l’acception était plus étroite que ces nouvelles possibilités, est lui retiré des règles dérogatoires. L’extension de l’urbanisation en secteur loi Littorale ne peut donc plus être réalisée qu’en continuité avec les agglomérations et villages existants par principe.

En outre, les constructions ou installations nécessaires aux activités agricoles, forestières ou aux cultures marines et à leur valorisation locale, ainsi que certains ouvrages de production en matière d’énergie, pourront désormais être autorisés en zone littorale, par dérogation de l’article L. 121-8 du Code de l’urbanisme. Ils nécessiteront cependant l’accord du préfet et seront soumises à l’avis de la commission départementale de la nature, des paysages et des sites.

Deuxième exemple, les constructions et installations autorisées à titre dérogatoires dans les zones agricoles, naturelles et forestières des Plans Local d’Urbanisme sont élargies. La nouvelle rédaction offre de nouvelles possibilités de construire. Dans le même ordre d’idées, ces constructions et installations désormais autorisées sont reprises également pour les secteurs inconstructibles des cartes communales, ainsi que pour espaces situées en dehors des parties urbanisées de la commune, lorsque le règlement national d’urbanisme est applicable. Il s’agit ainsi de permettre les constructions et installations nécessaires à la transformation, au conditionnement et à la commercialisation des produits agricoles, lorsque ces activités constituent le prolongement de l’acte de production.

Enfin, troisième exemple, il sera désormais possible de construire dans les zones agricoles et forestières des PLU, si les bâtiments édifiés sont « nécessaires à la transformation, au conditionnement et à la commercialisation des produits agricoles, lorsque ces activités constituent le prolongement de l’acte de production ». Un garde-fou est néanmoins prévu dans ce cas, avec l’obtention d’un avis de la commission départementale de la préservation des espaces naturels, agricoles et forestiers (CDPENAF).

Au demeurant, on relèvera que l’accord de l’architecte des Bâtiments de France est assoupli dans certains cas. Ainsi, cet accord devient un simple avis dans un certain nombre de cas listés, dont l’implantation d’antennes relais de radiotéléphonie mobile, les immeubles à usage d’habitation déclarés insalubres à titre irrémédiable, ou encore lorsque des mesures sont prescrites pour des immeubles à usage d’habitation menaçant ruine ayant fait l’objet d’un arrêté de péril ordinaire et sont assorties d’une ordonnance de démolition ou d’interdiction définitive d’habiter.

*) La poursuite de la réforme du contentieux de l’urbanisme

Si le décret n° 2018-617 du 17 juillet 2018 a permis de réformer le volet réglementaire du contentieux de l’urbanisme, la loi ELAN apporte un certain nombre d’évolutions qui relevaient du pouvoir législatif. Une partie d’entre elles est issue du rapport Maugüé que nous avions précédemment commenté ici

Ainsi, la première évolution notable est que le principe de régularisation des autorisations d’urbanisme, dont on a pu percevoir toute l’acuité depuis quelques temps, tend encore davantage à devenir la règle. A cet égard, le juge devra désormais motiver sa décision lorsqu’il refuse de faire droit à une demande d’annulation partielle formulée en défense. On assiste donc à un changement de paradigme dans ce contentieux de la légalité. 

Aussi, reprenant en cela la jurisprudence du Conseil d’Etat (19 juin 2017, Syndicat des copropriétaires de la résidence Butte Stendhal et autres, n° 398531), le requérant qui conteste le permis de régularisation pris au titre de l’article L. 600-5-1 devrait le faire dans le cadre de l’instance en cours, sans pouvoir former une nouvelle requête distincte, sous peine d’irrecevabilité (laquelle est même d’ordre public dans la décision du Conseil d’Etat).

Une autre évolution apparaît importante en pratique. Le référé-suspension, qui permet pour rappel d’obtenir le cas échéant une suspension de l’exécution d’une autorisation d’urbanisme, ne pourra être introduit que jusqu’à l’expiration du délai fixé pour la cristallisation des moyens soulevés devant le juge saisi en premier ressort. Si l’on combine cette règle avec le décret du 17 juillet 2018, cela signifie qu’il ne devrait plus être possible d’introduire un référé-suspension plus de deux mois après la communication aux parties du premier mémoire en défense.

La lutte contre les recours abusifs, qui constitue désormais une véritable arlésienne, continue également. Pour tenter de rendre la condamnation au titre de l’article L. 600-7 du Code de l’urbanisme plus opérante, le législateur a décidé de substituer la notion de conditions du recours qui « traduisent un comportement abusif » à celle des conditions qui « excèdent la défense des intérêts légitimes ». Il est également supprimé la référence au caractère « excessif » du préjudice. Seule la jurisprudence permettra d’observer si ce toilettage lexical a des effets concrets.

Un nouvel article L. 600-12-1 inséré dans le Code de l’urbanisme prévoit que l’annulation ou la déclaration d’illégalité d’un document local d’urbanisme est par elle-même sans incidence sur les décisions relatives à l’utilisation du sol ou à l’occupation des sols régies par le Code de l’urbanisme et délivrées antérieurement à leur prononcé dès lors que ces annulations ou déclarations d’illégalité reposent sur un motif étranger aux règles d’urbanisme applicables au projet. A l’inverse, si la décision en cause est un refus de permis ou une opposition à déclaration préalable, l’annulation ou la déclaration d’illégalité du document d’urbanisme ayant servi de fondement entraîne l’annulation de la décision.

On relèvera également que les statuts d’une association devront avoir été déposés au moins un an avant l’affichage en mairie de la demande d’un pétitionnaire pour que celle-ci puisse contester une autorisation d’urbanisme.

Enfin, l’obligation de faire enregistrer auprès des services fiscaux une transaction par laquelle un requérant contre une autorisation d’urbanisme se désiste de son recours en contrepartie du versement d'une somme d'argent ou de l'octroi d'un avantage en nature est désormais étendue aux cas de renonciations à introduire un recours. En outre, les transactions conclues avec les associations ne pourront plus prévoir le versement d’une somme d’argent comme contrepartie, sauf exceptions.

*) Les autres évolutions notables

Dans une partie relative au dialogue entre les collectivités territoriales et l’État, il est prévu d’instituer dans chaque département une conférence de conciliation et d’accompagnement des projets locaux.

Des mesures sont également prises pour tenter de revitaliser les centres-villes. Plusieurs outils sont créés en ce sens, dont les opérations de revitalisations du territoire (ORT), qui ne sont pas sans rappeler les ORIL (opération de réhabilitation de l’immobilier de loisirs, outil lié à la loi Montagne). Ces ORT se traduiront par des conventions multipartites, incluant l’Etat, les collectivités territoriales concernées, et le cas échéant des partenaires privés. Ces conventions permettront de définir un projet urbain, économique et social de revitalisation du territoire concerné. La loi ELAN vient préciser le contenu de ces conventions ainsi créées. Ces ORT pourront également permettre de s’affranchir partiellement de la nécessité d’obtenir une autorisation d’exploitation commerciale.

L’appréhension des documents des lotissements par le droit de l’urbanisme est encore modifiée de manière mesurée par la suppression de certaines dispositions issues de la loi ALUR (à l’heure où le Conseil constitutionnel vient de rendre une décision n° 2018-740 QPC de conformité avec réserve sur l’article L. 442-10 du Code de l’urbanisme).

L’article L. 442-14 du Code de l’urbanisme prévoit une cristallisation des règles d’urbanisme pour les demandes de permis de construire au sein d’un lotissement autorisé par un permis d’aménager. Cette cristallisation est de 5 ans à compter de l’achèvement des travaux lorsque le lotissement est autorisé par un permis d’aménager. La loi ELAN vient ici confirmer que la cristallisation produit ses effets dès la délivrance du permis d’aménager.

La loi ELAN reconnaît aussi la possibilité de solliciter deux autorisations d’urbanisme sur un même terrain, sans que la seconde demande n’emporte retrait implicite de la première.

Plus accessoirement, il sera dorénavant nécessaire d’indiquer dans les certificats d’urbanisme les circonstances permettant d’opposer le cas échéant un sursis à statuer ultérieurement.

Les antennes de radiotéléphonie mobile bénéficient de plusieurs faveurs dans cette loi ELAN. Outre qu’elles bénéficieront de l’assouplissement de l’avis simple de l’ABF comme précédemment exposé, il est également prévu à titre expérimental (jusqu’au 31 décembre 2022) que les décisions d’urbanisme autorisant leur implantation ne pourront pas être retirées. Les opérateurs pourront donc se réjouir.

S’il s’agit de construire plus, et plus vite, on constate également que le logement occupe une part importante dans cette logique. C’est ainsi qu’un panel de dispositions visant à « favoriser la transformation de bureaux en logements » sont insérées essentiellement dans le Code de la construction et de l’habitation, et dans une moindre mesure dans le Code de l’urbanisme.

En outre, confortant un jugement rendu récemment par le Tribunal Administratif de Lyon (4 mai 2017, Préfet du Rhône, n° 1409329), la loi ELAN indique expressément que les collectivités territoriales peuvent recourir à un prestataire de droit privé pour assurer des missions liées à l’instruction des demandes de permis ou de déclaration préalable, dans la mesure où l’autorité administrative conserve la compétence de signature des actes d’instruction.

Enfin, les points que nous évoquions dans la Newsletter n° 1 demeurent globalement inchangés (notamment sur les nouveaux outils d’aménagements : les PPA (projet partenarial d’aménagement), les GOU (grandes opérations d’urbanisme), ou la réformes des OIN (opérations d’intérêt national) ; ou encore sur la mise en place d’une téléprocédure pour instruire sous forme dématérialisée les demandes d’autorisation d’urbanisme déposées à compter du 1er janvier 2022).

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Serge DEYGAS

Serge DEYGAS

Avocat au Barreau de Lyon depuis 1983, Serge Deygas est titulaire d’un DEA de droit privé et d’un certificat de spécialisation en droit public.

Il a reçu une formation de médiateur auprès de la Chambre de médiation et d’arbitrage de PARIS.