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Newsletter n°4 - Droit de l'urbanisme

dimanche, 03 février 2019 13:49

DROIT DE L'URBANISME

Par Serge DEYGAS et Florestan ARNAUD

 

  

 

  • Le recours d'un tiers contre un permis de construire ne peut excéder un délai raisonnable (Conseil d'Etat, 9 novembre 2018, n°409872)

L’accroissement de la sécurité juridique des autorisations d’urbanisme se poursuit en cette fin d’année 2018, par application d’une des plus importantes décisions du Conseil d’Etat de ces dernières années.

Dans cette affaire, un administré contestait le permis de construire délivré à un voisin sur le territoire de la commune de Saint-Germain-en-Laye. Il importe de relever ici que le recours avait été initié en 2014, alors que le permis de construire avait été délivré par la commune en 2007.

L’article R. 600-2 du Code de l’urbanisme prévoit que le délai de recours contre un permis de construire est de deux mois à compter du premier jour d'une période continue de deux mois d'affichage sur le terrain. Cela étant, encore convient-il que l’affichage soit régulier et comporte les mentions nécessaires pour faire courir ces délais.

A ce titre, ce délai de recours prévu par l’article R. 600-2 du Code de l’urbanisme doit notamment figurer sur cet affichage. Or, cette mention était manquante dans notre affaire, faisant normalement échec à ce que le délai de recours puisse être opposée au voisin requérant. 

Toutefois, le Conseil d’Etat vient juger ici que :

« Considérant que le principe de sécurité juridique, qui implique que ne puissent être remises en cause sans condition de délai des situations consolidées par l'effet du temps, fait obstacle à ce que puisse être contesté indéfiniment par les tiers un permis de construire, une décision de non-opposition à une déclaration préalable, un permis d'aménager ou un permis de démolir ; que, dans le cas où l'affichage du permis ou de la déclaration, par ailleurs conforme aux prescriptions de l'article R. 424-15 du code de l'urbanisme, n'a pas fait courir le délai de recours de deux mois prévu à l'article R. 600-2, faute de mentionner ce délai conformément à l'article A. 424-17, un recours contentieux doit néanmoins, pour être recevable, être présenté dans un délai raisonnable à compter du premier jour de la période continue de deux mois d'affichage sur le terrain ; qu'en règle générale et sauf circonstance particulière dont se prévaudrait le requérant, un délai excédant un an ne peut être regardé comme raisonnable ; qu'il résulte en outre de l'article R. 600-3 du code de l'urbanisme qu'un recours présenté postérieurement à l'expiration du délai qu'il prévoit n'est pas recevable, alors même que le délai raisonnable mentionné ci-dessus n'aurait pas encore expiré ; »

Ainsi, l’absence de mention des voies et délais de recours contre le permis de construire dans l’affichage sur le terrain ne fait pas obstacle à l’opposition d’un délai raisonnable, ici fixé à un an, pour introduire un recours.

Le juge administratif vient donc faire application de la très remarquée jurisprudence Czabaj (Conseil d’Etat, Assemblée, 13 juillet 2016, n° 387763, publié au Recueil Lebon) aux permis de construire, et plus globalement aux autorisations d’urbanisme.

Pour rappel, cette décision, prise au nom du principe de sécurité juridique, venait préciser qu’il n’est plus possible de présenter un recours contentieux à l’encontre d’un acte administratif individuel au-delà d’un « délai raisonnable », fixé en pratique à un an, même en l’absence de la mention des voies et délais de recours contre l’acte, sous réserve de circonstances particulières.

Le Conseil d’Etat a depuis donné une portée relativement large au champ d’application de cette jurisprudence. Par la présente décision commentée, il vient donc conforter son application aux contentieux des autorisations d’urbanisme.

Au demeurant, la décision apporte une précision complémentaire. L’article R. 600-3 du Code de l’urbanisme dispose qu’aucune action en vue de l’annulation d’une autorisation d’urbanisme n’est recevable à l’expiration d’un délai d’un an à compter de l’achèvement du projet, délai ramené désormais à 6 mois avec la loi ELAN qui vient d’être adoptée. La décision commentée prend donc le soin de préciser qu’un recours n’est pas recevable s’il est présenté postérieurement à l’expiration du délai prévu par l’article R. 600-3, même si le délai raisonnable précédemment exposé n’est pas expiré.

 

  • Le pouvoir d'appréciation (très) limité du service instructeur sur la réalisation d'une étude préalable en présence d'un plan de prévention des risques (Conseil d'Etat, 25 octobre 2018, n°412542)

Dans cette affaire, une société avait déposé une demande de permis pour la réalisation d’un ensemble de 164 logements d’habitation. Néanmoins, le plan de prévention des risques naturels prévisibles subordonnait la réalisation d’une construction sur le secteur à la réalisation d’une étude préalable. Cette possibilité est rappelée par l’article R. 431-16 du Code de l’urbanisme.

Le Conseil d’Etat apporte ici une précision très intéressante sur ce type de situations.

Il juge ainsi qu’il n’appartient pas au juge administratif, saisi d’un recours le permis de construire, de porter une appréciation sur « le contenu de l’étude et son caractère suffisant au regard des exigences des plans de prévention des risques qui en imposent la réalisation ».

En réalité, le contrôle doit se borner à une approche formelle de l’obligation, en examinant si le pétitionnaire a bien produit « un document établi par l'architecte du projet ou par un expert attestant qu'une étude a été menée conformément aux exigences de la règlementation et que ses résultats ont été pris en compte au stade de la conception du projet ».

Le principe d’indépendance des législations du droit de l’urbanisme, pourtant amoindri ces derniers temps dans les interactions toujours plus importantes avec le droit de l’environnement, retrouve donc de la vigueur avec cette décision.

 

  • Le changement de destination d'une construction régulièrement édifiée sans permis de construire dont l'usage initial a été abandonné (Conseil d'Etat, 28 décembre 2018, n°408743)

Cette décision fournit d’utiles précisions sur une problématique d’ores et déjà bien identifiée par un certain nombre de communes, notamment dans les secteurs ruraux.

Un propriétaire d’une ancienne bergerie en pierre avait sollicité un permis de construire pour la réhabilitation du bâtiment à des fins d’habitation. Le Maire de la commune avait alors refusé l’autorisation d’urbanisme. Tant le Tribunal Administratif que la Cour Administrative d’Appel avaient rejeté le recours du propriétaire contre cette décision de refus de permis de construire.

Toutefois, le Conseil d’Etat indique ici que « lorsqu'une construction, en raison de son ancienneté, a été édifiée sans permis de construire et que son usage initial a depuis longtemps cessé en raison de son abandon, l'administration, saisie d'une demande d'autorisation de construire, ne peut légalement fonder sa décision sur l'usage initial de la construction ».

Dans une telle situation, l’administration doit alors examiner s’il est possible ou non d’accorder le permis de construire sollicité sur le fondement des règles d'urbanisme actuellement applicables, en tentant compte de l’usage induit par les travaux objet de la demande.

Cette décision ouvre donc la voie une potentielle réhabilitation des anciennes constructions, édifiées régulièrement sans permis de construire et ayant perdu depuis longtemps leur usage initial.

 

  • L'illégalité de l'acte de création d'une ZAC ne peut être soulevée par la voie de l'exception à l'encontre de la déclaration d'utilité publique (Conseil d'Etat, 18 octobre 2018, n°410111)

Confortant sa jurisprudence antérieure (voir notamment : Conseil d’Etat, Section, 11 juillet 2011, SODEMEL, n° 320735), le Conseil d’Etat renforce l’indépendance de la procédure de ZAC par rapport à la procédure d’acquisition du foncier par la voie de l’expropriation, même si elles répondent à un projet d’aménagement unique.

Ainsi, par cette décision, le Conseil d’Etat vient indiquer que l’illégalité de l’acte de création d’une ZAC ne peut pas être excipée lors d’un recours dirigé contre une déclaration d’utilité publique concernant les travaux nécessaires à l’aménagement de cette ZAC.

Néanmoins, et par tempérament au principe ainsi posé, le Conseil d’Etat admet qu’une telle illégalité de la ZAC puisse être soulevée au titre des inconvénients du projet dans le cadre du contrôle du juge administratif sur le caractère d’utilité publique de l’opération nécessitant l’expropriation.

A toutes fins utiles, rappelons que le juge administratif peut opérer un contrôle entre les avantages et inconvénients d’un projet d’utilité publique, selon la théorie du bilan. L’illégalité de l’acte de création d’une ZAC qui permet ensuite l’édiction d’une déclaration d’utilité publique pour obtenir le foncier nécessaire serait donc examinée à ce titre.

 

  • Le rapport de compatibilité entre l'autorisation IOTA et un SDAGE (Conseil d'Etat, 21 novembre 2018, n°408175)

A l’instar du droit de l’urbanisme, le droit de l’environnement implique également d’appréhender les différents types de rapports qui peuvent exister entre les différents actes administratifs existants.

Cette décision est l’occasion pour le Conseil d’Etat de rappeler qu’une autorisation au titre la Loi sur l’eau (IOTA) s’inscrit dans un rapport de compatibilité avec un schéma directeur d’aménagement et de gestion des eaux (SDAGE), comme l’indique le XI de l’article L. 212-1 du Code de l’environnement.

Il juge ainsi que :

« Il résulte des dispositions citées au point précédent que les schémas directeurs d'aménagement et de gestion des eaux doivent se borner à fixer des orientations et des objectifs, ces derniers pouvant être, en partie, exprimés sous forme quantitative. Les autorisations délivrées au titre de la législation de l'eau sont soumises à une simple obligation de compatibilité avec ces orientations et objectifs. Pour apprécier cette compatibilité, il appartient au juge administratif de rechercher, dans le cadre d'une analyse globale le conduisant à se placer à l'échelle de l'ensemble du territoire couvert, si l'autorisation ne contrarie pas les objectifs qu'impose le schéma, compte tenu des orientations adoptées et de leur degré de précision, sans rechercher l'adéquation de l'autorisation au regard chaque disposition ou objectif particulier. »

Dès lors, le contrôle de compatibilité implique que le juge administratif porte une analyse globale sur la compatibilité entre les orientations et objectifs d’un SDAGE et l’autorisation IOTA délivrée.

Le juge ne doit donc pas se borner à confronter l’autorisation IOTA avec une seule disposition du SDAGE, comme l’avait ici fait la Cour Administrative d’Appel de Lyon. Ceci relèverait davantage d’un contrôle de conformité que de compatibilité.

 

  • L'incompatibilité française avec le droit de l'Union européenne sur l'autorité environnementale vient polluer le plan de prévention des risques technologiques de la vallée de la Chimie (Tribunal Administratif de Lyon, 10 janvier 2019, n°1609469 - 1703560)

On le sait clairement désormais : l’autorité administrative qui instruit une demande d’autorisation et l’autorité environnementale qui émet un avis sur l’évaluation environnementale d’un projet doivent présenter une séparation fonctionnelle (Conseil d’Etat, 6 décembre 2017, association France Nature Environnement, n° 400559 ; Conseil d’Etat, 28 décembre 2017, association France Nature Environnement, n° 407601).

Cette solution découle logiquement des exigences du droit de l’Union européenne. Elle a induit l’annulation de plusieurs dispositions du décret n° 2016-519 du 28 avril 2016 portant réforme de l'autorité environnementale et du décret n° 2016-1110 du 11 août 2016 relatif à la modification des règles applicables à l'évaluation environnementale des projets, plans et programmes.

Ces décisions rejaillissent désormais dans le contentieux d’autorisations, lesquelles respectaient certes la réglementation nationale, mais se trouvait aussi de ce fait dans une situation d’illégalité.

Ceci est particulièrement vrai dans le cas où le Préfet de Région émettait un avis sur l’évaluation environnementale en qualité d’autorité environnementale, dans le cadre d’une demande d’autorisation instruite par le Préfet de Département où se trouve le chef-lieu de la Région. En effet, dans une telle situation, le Préfet de Région et le Préfet de Département sont la même personne. Il n’y a donc pas de séparation fonctionnelle.

C’est très exactement la situation d’espèce. La décision dispensant d’évaluation environnementale le plan de prévention risques technologiques de la vallée de la chimie a été prise par une chef de service de la direction régionale de l’environnement, de l’aménagement et du logement (DREAL) de Rhône-Alpes, placée sous l’autorité fonctionnelle du préfet de région, préfet du Rhône.

Le Tribunal Administratif de Lyon a donc jugé que la décision n’avait pas été prise par une autorité dotée d’une autonomie réelle par rapport au préfet qui approuve le plan de prévention.

La conséquence est ici nécessairement le prononcé de l’annulation du plan de prévention des risques technologiques de la vallée de la chimie dans son ensemble. Cela étant, compte tenu des incidences d’une telle décision, et notamment au regard du risque de disparition immédiate des protections mises en place par le plan pour les populations, le Tribunal Administratif a décidé de différer les effets de l’annulation au 10 janvier 2021.

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Serge DEYGAS

Serge DEYGAS

Avocat au Barreau de Lyon depuis 1983, Serge Deygas est titulaire d’un DEA de droit privé et d’un certificat de spécialisation en droit public.

Il a reçu une formation de médiateur auprès de la Chambre de médiation et d’arbitrage de PARIS.