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Newsletter n°5 - Droit de l'urbanisme

mercredi, 10 avril 2019 21:56

DROIT DE L'URBANISME

Par Serge DEYGAS et Florestan ARNAUD

 

  

 

  • Office du juge en matière de régularisation dans le contentieux de l'urbanisme / Etendue de la vérification des déclarations d'une demande d'autorisation d'urbanisme (Conseil d'Etat (section), 15 février 2019, n°401384)

Par une décision de section, le Conseil d’Etat vient apporter deux précisions majeures en matière de droit de l’urbanisme.

Les faits de l’espèce ne présentaient pas de spécificité en soi. Des administrés ont saisi le Tribunal Administratif de Toulon en vue d’obtenir l’annulation d’un permis de construire délivré en 2012 par le maire de Cogolin dans le Var. Le Tribunal Administratif de Toulon a annulé partiellement le permis de construire, puis la Cour Administrative d’Appel de Marseille a réformé le jugement et annulé intégralement le permis de construire. La commune de Cogolin a alors introduit un pourvoi en cassation.

D’une part, le Conseil d’Etat ajoute une utile précision sur l’office du juge administratif en matière de régularisation des autorisations d’urbanisme.

Pour rappel, la loi n° 2018-1021 du 23 novembre 2018 portant évolution du logement, de l'aménagement et du numérique, dite loi ELAN, a inséré un article L. 600-5-2 dans le Code de l’urbanisme, lequel dispose :

« Lorsqu’un permis modificatif, une décision modificative ou une mesure de régularisation intervient au cours d’une instance portant sur un recours dirigé contre le permis de construire, de démolir ou d’aménager initialement délivré ou contre la décision de non-opposition à déclaration préalable initialement obtenue et que ce permis modificatif, cette décision modificative ou cette mesure de régularisation ont été communiqués aux parties à cette instance, la légalité de cet acte ne peut être contestée par les parties que dans le cadre de cette même instance ».

En l’espèce, le Conseil d’Etat indique que cette disposition est immédiatement applicable aux instances en cours.

A ce titre, lorsque le juge d'appel est saisi d'un appel contre le jugement du tribunal administratif et qu'un permis modificatif a été délivré aux fins de régulariser les vices du permis relevés par ce jugement, il résulte de l'article L. 600-5-2 du code de l'urbanisme que le bénéficiaire ou l'auteur de cette mesure de régularisation la lui communique sans délai. Les parties de première instance comme les tiers, en application de l'article R. 345-1 du Code de justice administrative ne peuvent alors contester cette mesure que devant lui tant que l'instance d'appel est en cours.

Par suite, si un recours pour excès de pouvoir distinct a été formé contre la mesure de régularisation devant le Tribunal Administratif, ce dernier la transmet, en application des articles R. 351-3 et, le cas échéant, R. 345-2, à la Cour Administrative d'Appel saisie de l'appel contre le permis initial.

Ce mécanisme permet donc de limiter des contentieux qui se prolongeraient inutilement, par une succession de recours distincts contre les permis modificatifs, tout en garantissant au requérant la possibilité de contester ces derniers. 

D’autre part, le Conseil d’Etat apporte des précisions importantes sur une question récurrente en pratique pour les services instructeurs, en exposant jusqu’où ces derniers peuvent aller dans l’examen du projet soumis.

Ainsi, le juge administratif indique que l’administration peut relever les inexactitudes entachant les éléments du dossier de demande relatifs au terrain d’assiette du projet, notamment sa surface ou l’emplacement de ses limites séparatives, et, de façon plus générale, relatifs à l’environnement du projet de construction, pour apprécier si ce dernier respecte les règles d’urbanisme qui s’imposent à lui.

En revanche, l’administration n’a pas à vérifier :

  • L’exactitude des déclarations du demandeur relatives à la consistance du projet à moins qu’elles ne soient contredites par les autres éléments du dossier joint à la demande tels que limitativement définis par les dispositions des articles R. 431-4 et suivants du code de l’urbanisme ;
  • L’intention du demandeur de les respecter, sauf en présence d’éléments établissant l’existence d’une fraude à la date à laquelle l’administration se prononce sur la demande d’autorisation.

Cette position se justifie dans la mesure où l’objet de l’autorisation d’urbanisme est uniquement d’autoriser la construction conforme aux plans et indications fournis par le pétitionnaire.

A cet égard, si l’exécution des travaux n’est d’ailleurs pas conforme au dossier de demande de l’autorisation d’urbanisme délivrée, il sera possible de constater l’irrégularité des travaux entrepris le cas échéant. Les implications pour le pétitionnaire seront donc concrètes.

 

  • Certificat d'urbanisme illégal et risque indemnitaire (Conseil d'Etat, 18 février 2019, n°414233)

Si l’intérêt du certificat d’urbanisme est régulièrement débattu, la présente décision vient attester du fait qu’il est loin d’être dénué de toute portée réelle, notamment en cas d’acquisition immobilière.

En effet, le certificat d’urbanisme n’est certes pas une autorisation d’urbanisme (Conseil d’Etat (avis), 13 octobre 2000, n° 223297). Ses garanties demeurent limitées, puisqu’il n’induit pas de véritables droits à construire. En réalité, l’article L. 410-1 du Code de l’urbanisme, qui le définit, prévoit uniquement qu’il cristallise les règles d’urbanisme opposables durant 18 mois. Néanmoins, ceci ne doit pas prêter à confusion. La cristallisation est celle des règles d’urbanisme légalement applicables au jour de sa délivrance, et non celles expressément indiquées dans le certificat. L’omission de certaines mentions n’est donc pas de nature à créer des droits dont le titulaire du certificat pourrait ensuite se prévaloir.

Néanmoins, si le certificat d’urbanisme ne crée pas de droits à construire, une jurisprudence constante tend à admettre qu’une indication de constructibilité erronée peut engager la responsabilité de l’administration, qui devra indemniser le préjudice en résultant.

La présente décision commentée s’inscrit dans ce courant, tout en apportant des précisions extrêmement utiles.

Des particuliers avaient ici acquis un terrain en 2006 sur le territoire de la commune de L’Houmeau en vue d’y édifier une maison d’habitation. Toutefois, le permis de construire qu’ils avaient obtenus en 2007 a été annulé par la Juridiction administrative en 2008. Cette dernière avait retenu qu’en dépit du classement urbanistique en zone urbaine, qui devait permettre la réalisation du projet, le terrain n’était pas constructible en raison de la loi Littorale. Ces particuliers se sont alors retournés contre la commune, en demandant à être indemnisés de leurs préjudices. A ce titre, ceux-ci se prévalaient notamment d’un certificat d’urbanisme délivré par la commune juste avant leur acquisition du terrain en cause, et faisant figurer ce dernier comme constructible.

Le Tribunal Administratif de Poitiers a d’abord condamné la commune à leur verser une somme de 18 365,90 euros, augmentée des intérêts au taux légal. Ensuite, la Cour Administrative d’Appel de Bordeaux a porté cette condamnation à un montant de 284 431,60 euros, augmenté des intérêts au taux légal et capitalisation des intérêts. La commune s’est alors pourvu en cassation.

Le Conseil d’Etat a d’abord confirmé l’arrêt de la Cour Administrative d’Appel en considérant que le certificat d’urbanisme était illégal du fait de la mention du classement du terrain en zone urbaine, quand bien même ce dernier n’avait pas encore été jugé illégal à la date de la délivrance du certificat d’urbanisme.

La commune tentait également de s’exonérer de sa responsabilité en invoquant le fait que le Plan Local d’Urbanisme communal avait été approuvé par l’établissement public de coopération intercommunal (EPCI), la communauté d’agglomération de La Rochelle. La commune n’était donc pas l’autorité administrative ayant directement institué le classement en zone urbaine. Toutefois, le Conseil d’Etat a confirmé l’arrêt de la Cour Administrative d’Appel sur ce point également en jugeant que la commune a bien commis une faute, de nature à engager sa responsabilité, en délivrant un certificat d’urbanisme mentionnant le classement illégal du terrain. Il précise que la responsabilité de la commune n’est pas engagée en raison de l’illégalité du Plan Local d’Urbanisme, qui relève de l’EPCI. En réalité, la commune aurait dû ne pas appliquer ces dispositions illégales du Plan Local d’Urbanisme, même en l’absence de décision juridictionnelle en ce sens.

Enfin, sur le chiffrage du préjudice financier résultant de la baisse de valeur vénale du terrain, le Conseil d’Etat estime qu’il doit être apprécié en calculant la différence entre le prix d’acquisition par les particuliers et la valeur du terrain devenue inconstructible.

La présente décision s’insère dans un contexte jurisprudentiel où il semble attendu de l’administration qu’elle soit précautionneuse dans le contenu des certificats d’urbanisme délivrés. A titre d’exemple, le Conseil d’Etat a aussi récemment jugé que la simple indication dans un certificat d’urbanisme que la loi littorale s’appliquerait à un tènement immobilier est insuffisante. Selon le raisonnement du juge, le certificat d’urbanisme aurait dû indiquer que plus précisément que le tènement était situé au sein d’un espace remarquable, ce qui induisait une inconstructibilité (Conseil d’Etat, 26 juillet 2018, n° 408149).

En conséquence, les communes devront être particulièrement vigilantes sur ce sujet et veiller à sécuriser juridiquement leurs certificats d’urbanisme. Pour les administrés, dans un contexte où l’indemnisation des préjudices en matière d’urbanisme n’est pas nécessairement aisée, la présente décision apparaît intéressante, à condition de ne pas s’égarer dans les procédures.

 

  • Les irrégularités commises par le commissaire enquêteur lors de l'enquête publique pour l'élaboration d'un Plan Local d'Urbanisme n'engagent pas la responsabilité de l'Etat (Conseil d'Etat, 13 mars 2019, n°418170)

Un plan local d’urbanisme peut se trouver annulé en raison d’irrégularités commises par le commissaire-enquêteur, ou la commission d’enquête, au stade de l’enquête publique. Dans une telle situation, l’autorité administrative n’est donc pas directement à l’origine de l’irrégularité, puisqu’il s’agit d’un tiers désigné par le Tribunal Administratif.  Pourtant, la conséquence est bien l’annulation totale ou partielle du document local d’urbanisme.

En l’espèce, la commune de Villeneuve-le-Comte avait vu son plan local d’urbanisme annulé en raison des irrégularités commises par le commissaire-enquêteur dans l’examen des observations recueillies pendant l’enquête publique ainsi que dans la présentation de ses conclusions. La commune a donc saisi la Juridiction administrative en vue d’engager la responsabilité de l’Etat.

Toutefois, à l’instar du Tribunal Administratif de Melun et de la Cour Administrative d’Appel de Paris, le Conseil d’Etat rejette la requête de la commune.

Le Conseil d’Etat rappelle ainsi que l’élaboration du plan local d'urbanisme relève de l'initiative et de la responsabilité de la commune. Il précise également qu’il appartient dans ce cas à la commune de ne pas donner suite à la procédure, en demandant soit au commissaire enquêteur de corriger ces irrégularités, soit de mettre en œuvre une nouvelle procédure en saisissant à nouveau le président du tribunal administratif pour qu'il procède à la désignation d'un nouveau commissaire enquêteur.

L’autorité administrative en charge de l’élaboration d’un plan local d’urbanisme devra donc contrôler scrupuleusement le travail du commissaire-enquêteur, ou de la commission d’enquête, car elle en demeure responsable.

 

  • "Permis de faire" : le décret est paru (Décret n°2019-184 du 11 mars 2019)

Le décret d’application n° 2019-184 du 11 mars 2019 relatif aux conditions d'application de l'ordonnance n° 2018-937 du 30 octobre 2018 visant à faciliter la réalisation de projets de construction et à favoriser l'innovation a donc été publié au Journal Officiel.

A titre liminaire, précisons que ce permis doit bien être distingué du « permis de faire » expérimental de l’article 88 de la loi n° 2016-925 relative à la liberté de la création, à l’architecture et au patrimoine du 7 juillet 2016, dite loi CAP, à croire que la simplicité passerait donc par la multiplicité des normes et régimes.

Le permis de faire, abondamment commenté mais encore relativement obscur, voit donc le jour.

Le dispositif doit permettre de faciliter la réalisation de projets de construction et favoriser l'innovation, de déroger à certaines règles de construction et de mettre en œuvre une solution d'effet équivalent, sous réserve que soit apporté la preuve que cette solution parvient à des résultats équivalents à ceux découlant de l'application des règles de droit commun et que les moyens mis en œuvre présentent un caractère innovant.

Le caractère équivalent de la solution proposée doit être attesté par un organisme tiers, indépendant de l'opération.

Le flou des termes employés interroge donc sur la sécurité juridique des projets qui s’inscriront dans ce cadre, même si le décret s’attache à viser les articles auxquels il pourra être dérogé.

De même, la démonstration nécessaire de résultats équivalents à ceux découlant de l'application des normes de référence auxquelles il est dérogé questionne sur son contrôle concret.

En conclusion, si ce régime apparaît séduisant dans son principe, sa mise en œuvre concrète en l’état appelle à la plus grande prudence.

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Serge DEYGAS

Serge DEYGAS

Avocat au Barreau de Lyon depuis 1983, Serge Deygas est titulaire d’un DEA de droit privé et d’un certificat de spécialisation en droit public.

Il a reçu une formation de médiateur auprès de la Chambre de médiation et d’arbitrage de PARIS.