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Newsletter n°6 Urbanisme

jeudi, 11 juillet 2019 16:45

URBANISME

Par Serge DEYGAS et Florestan ARNAUD

 

  

 

  • Décret n°2019-505 du 23 mai 2019 : les prestataires privés au secours de l'instruction des autorisations d'urbanisme

 

Le droit de l’urbanisme devient de plus en plus complexe et spécifique, au point que même la doctrine autorisée évoque dorénavant « une spécificité encore plus marquée » (C. Maugüé et C. Barrois de Sarigny, Le contentieux de l’urbanisme : vers une spécificité encore plus marquée, BJDU janvier-février 2019, p.3).

Pourtant, dans le même temps, nous assistons à un désengagement clair de l’Etat auprès des collectivités sur ces problématiques. A titre d’exemple notable, la loi ALUR du 24 mars 2014 avait notamment institué la fin de la gratuité de l’assistance des services instructeurs d’autorisations d’urbanisme pour un nombre important de communes. Une extension prochaine de ce désengagement à de nouvelles communes n’est d’ailleurs pas à exclure.

Dans un tel contexte, il n’est pas surprenant que des communes se soient interrogées sur la possibilité de confier l’instruction des autorisations d’urbanisme à des prestataires privés pour les assister.

Le Tribunal Administratif de Lyon avait été amené à se prononcer sur une telle question (Tribunal Administratif de Lyon, 4 mai 2017, n° 1409329).  Dans son jugement, la Juridiction reconnaissait la possibilité de déléguer l’instruction de la demande d’autorisation d’urbanisme à des prestataires privés. Cependant, elle rappelait aussi que le Code de l'urbanisme limite les personnes à qui peuvent être confiés les actes d'instruction des demandes d'autorisations d'urbanisme.  Autrement dit, le Tribunal Administratif admettait la possibilité d'une assistance par une personne privée dans l'instruction d'une demande d'autorisation d'urbanisme. En revanche, les actes d'instruction de la demande d'autorisation d'urbanisme en tant que tels ne pouvaient pas être délégués à un prestataire privé. Ce jugement a depuis été confirmé en appel (Cour Administrative d'Appel de Lyon, 28 février 2019, n° 17LY02514).

La position du Ministère interrogeait d'ailleurs au regard de la solution adoptée par le Tribunal Administratif de Lyon (voir : Réponse Ministérielle n° 06861, JO du Sénat en date du 19 juin 2014, p. 1473  et confirmée postérieurement au jugement évoqué : Réponse Ministérielle n° 5556, JO de l’Assemblée Nationale en date du 15 mai 2018, p. 4074).

L’article 62 de la loi n° 2018-1021 du 23 novembre 2018 portant évolution du logement, de l'aménagement et du numérique, dite loi ELAN, est venu clarifier et sécuriser la situation juridique applicable, confortant la solution dégagée par le Tribunal Administratif de Lyon.

Cette disposition insère ainsi à l’article L. 423-1 du Code de l’urbanisme les précisions suivantes :

 « L'organe délibérant de la commune mentionnée à l'article L. 422-1 ou de l'établissement public de coopération intercommunale mentionné à l'article L. 422-3 peut confier l'instruction des demandes mentionnées au premier alinéa du présent article à un ou plusieurs prestataires privés, dans la mesure où l'autorité de délivrance mentionnée au même premier alinéa conserve la compétence de signature des actes d'instruction. Ces prestataires privés ne peuvent pas se voir confier des missions qui les exposeraient à un intérêt privé de nature à influencer, ou paraître influencer, l'exercice indépendant, impartial et objectif de leurs fonctions. Ils agissent sous la responsabilité de l'autorité mentionnée au sixième alinéa, et celle-ci garde l'entière liberté de ne pas suivre la proposition du ou des prestataires. Les missions confiées en application du présent alinéa ne doivent entraîner aucune charge financière pour les pétitionnaires.

Les modalités d'application de l'avant-dernier alinéa du présent article sont précisées par un décret en Conseil d'Etat. » 

L’application de cette disposition restait donc conditionnée à l’intervention d’un décret, ce qui est désormais chose faîte avec le décret n° 2019-505 du 23 mai 2019 relatif à l'instruction par des prestataires privés des demandes d'autorisation d'urbanisme.

Sur le fond, le décret n’apporte en revanche aucune précision notable.

Les collectivités territoriales pourront donc s’appuyer sur de nouvelles compétences dans le cadre de la gestion des autorisations d’urbanisme. Néanmoins, elles devront aussi rester vigilantes dans cette mise en œuvre.

 

  • La demande implicite de permis de démolir n'existe pas (CE, 24 avril 2019, n°420965)

 

Le Conseil d'Etat précise dans cet arrêt que la décision de l'autorité administrative compétente sur une demande de permis de construire ne peut également valoir autorisation de démolir que si ce dossier de demande indique explicitement qu'une autorisation de démolir est également sollicitée.

Dans cette affaire, la Cour Administrative d'Appel de Lyon avait annulé le jugement rendu par le Tribunal Administratif de Lyon et le permis de construire délivré. Elle avait considéré que les travaux de démolition nécessités par le projet étaient soumis au régime du permis de démolir.  Or, le pétitionnaire n'avait ni joint à la demande de permis de construire une justification du dépôt d'une demande de permis de démolir, ni les éléments exigés par le code de l'urbanisme pour que le permis de construire puisse valoir permis de démolir.

Saisi en cassation, le Conseil d'Etat est donc venu confirmer cette solution, estimant que la Cour Administrative d'Appel de Lyon n'avait pas commis d'erreur de droit sur cette analyse.

Il juge en ce sens qu' :

« Il résulte de ces dispositions, d'une part, que lorsqu'un permis de construire autorise un projet qui implique la démolition totale ou partielle d'un bâtiment soumis au régime du permis de démolir, la demande de permis de construire doit, soit être accompagnée de la justification du dépôt de la demande de permis de démolir, soit porter à la fois sur la démolition et sur la construction. D'autre part, si le permis de construire et le permis de démolir peuvent être accordés par une même décision, au terme d'une instruction commune, ils constituent des actes distincts ayant des effets propres. Eu égard à l'objet et à la portée du permis de démolir, la décision statuant sur la demande de permis de construire ne peut valoir autorisation de démolir que si le dossier de demande mentionne explicitement que le pétitionnaire entend solliciter cette autorisation. Est par elle-même sans incidence la circonstance que les plans joints à la demande de permis de construire montrent que la réalisation de la construction implique la démolition de bâtiments existants. »

Notons accessoirement que la Cour Administrative d'Appel de Lyon a estimé que ce vice ne pouvait pas faire l'objet d'une régularisation au titre des articles L. 600-5 et L. 600-5-1 du Code de l'urbanisme, car les règles d'implantation prévue par le  Plan Local d'Urbanisme étaient méconnues. Le Conseil d'Etat n'a pas porté la même appréciation sur ce dernier élément, et a donc en revanche estimé que les articles L. 600-5 et L. 600-5-1 étaient invocables dans cette situation.

 

  • Travaux irréguliers et inexécution d'une décision du juge pénal : attention à la responsabilité de l'administration (CE, 13 mars 2019, n°408123)

 

Le propriétaire d'une maison d'habitation avait réalisé sans autorisation une extension de 23 m² de celle-ci. Il avait alors été condamné à la démolition de cet ouvrage par un jugement du tribunal correctionnel de Lille du 9 décembre 2004.

La démolition requise n'a jamais été exécutée. Uun voisin de la maison d'habitation a cherché à obtenir cette exécution auprès de la Commune, sans parvenir à obtenir une suite favorable à sa demande. Il a alors engagé la responsabilité de la Commune dans le cadre d'un recours indemnitaire devant la Juridiction administrative.

Saisi en cassation, le Conseil d'Etat vient apporter une solution didactique, en jugeant que :

« Il résulte de ces dispositions que, au terme du délai fixé par la décision du juge pénal prise en application de l'article L. 480-5 du code de l'urbanisme, il appartient au maire ou au fonctionnaire compétent, de sa propre initiative ou sur la demande d'un tiers, sous la réserve mentionnée au deuxième alinéa de l'article L. 480-9 du code, de faire procéder d'office à tous travaux nécessaires à l'exécution de cette décision de justice, sauf si des motifs tenant à la sauvegarde de l'ordre ou de la sécurité publics justifient un refus. En outre, lorsqu'elle est saisie d'une demande d'autorisation d'urbanisme visant à régulariser les travaux dont la démolition, la mise en conformité ou la remise en état a été ordonnée par le juge pénal, l'autorité compétente n'est pas tenue de la rejeter et il lui appartient d'apprécier l'opportunité de délivrer une telle autorisation de régularisation, compte tenu de la nature et de la gravité de l'infraction relevée par le juge pénal, des caractéristiques du projet soumis à son examen et des règles d'urbanisme applicables. Dans le cas où, sans motif légal, l'administration refuse de faire procéder d'office aux travaux nécessaires à l'exécution de la décision du juge pénal, sa responsabilité pour faute peut être poursuivie. En cas de refus légal, et donc en l'absence de toute faute de l'administration, la responsabilité sans faute de l'Etat peut être recherchée, sur le fondement du principe d'égalité devant les charges publiques, par un tiers qui se prévaut d'un préjudice revêtant un caractère grave et spécial. »

Ainsi, la Haute Juridiction rappelle dans un premier temps que le Maire, ou le fonctionnaire compétent, doivent faire procéder d'office à tous les travaux nécessaires pour l'exécution de la décision du juge pénal, le cas échéant sur demande d'un tiers, et sauf si des motifs de sauvegarde de l'ordre ou de la sécurité publique s'y opposent.

Puis, si l'administration est saisie d'une demande d'autorisation d'urbanisme tentant de régulariser la situation, il lui appartient d'apprécier l'opportunité de cette demande, indépendamment de la décision antérieure du juge pénal, en tenant compte de la nature et de la gravité de l'infraction qui avait été relevée par le juge pénal, des caractéristiques du projet et des règles d'urbanisme applicables. La décision administrative occupe donc ici une place fondamentale.

Enfin, le Conseil d'Etat indique que le refus de faire procéder aux travaux nécessaires à l'exécution de la décision du juge pénal permet au tiers d'engager la responsabilité pour faute de l'administration. Cependant, si ce refus est légal, la responsabilité sans faut de l'Etat peut alors être engagée, sur le principe d'égalité devant les charges publiques, à condition que le tiers puisse se prévaloir d'un préjudice grave et spécial.

 

  • Mention de la hauteur d'une construction dans le panneau d'affichage du permis de construire (CE, 25 février 2019, n°416610)

 

Par cette décision, le Conseil d'Etat rappelle que l'erreur substantielle dans l'affichage du permis de construire fait échec à ce que celui-ci soit considéré comme complet et irrégulier.  La conséquence est que le délai de recours de deux mois à l'encontre du permis de construire n'est pas opposable aux tiers.

En effet, l'article R. 600-2 du code de l'urbanisme prévoit que le délai de recours contentieux des tiers à l'encontre d'une autorisation d'urbanisme court à compter du premier jour d'affichage d'une période continue de deux mois du panneau sur le terrain.

Un certain nombre de mentions obligatoires doivent figurer sur cet affichage du permis de construire. A défaut, celui-ci n'est pas complet et régulier. Le délai de recours n'est alors pas opposable aux tiers.

Dans cette affaire, le Conseil d'Etat indique que l'absence, ou l'erreur substantielle, dans la mention relative à la hauteur de la construction sur ce panneau d'affichage fait échec à ce que ce dernier soit considéré comme complet et régulier.

Surtout, et c'est l'apport essentiel de cet arrêté, le Conseil d'Etat précise qu'il s'agit de la hauteur de la construction par rapport au sol naturel telle qu'elle ressort du dossier de demande d'autorisation d'urbanisme, censurant le raisonnement de la Cour Administrative d'Appel de Douai sur ce point. L'aspect déclaratif du contentieux des autorisations d'urbanisme s'en trouve donc conforté.

 

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Serge DEYGAS

Serge DEYGAS

Avocat au Barreau de Lyon depuis 1983, Serge Deygas est titulaire d’un DEA de droit privé et d’un certificat de spécialisation en droit public.

Il a reçu une formation de médiateur auprès de la Chambre de médiation et d’arbitrage de PARIS.